農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革，包括土地制度改革和集體資產(chǎn)制度改革兩塊內(nèi)容，主要是在農(nóng)村集體成員間合理界定并分配農(nóng)用地、宅基地、集體經(jīng)營性建設(shè)用地、集體非土地經(jīng)營性資產(chǎn)(即“三塊地、一塊產(chǎn)”)的占有、使用、收益、處分等各項實際財產(chǎn)權(quán)利。

為深化農(nóng)村改革，2015年8月，中央專門出臺了《深化農(nóng)村改革綜合性實施方案》(以下簡稱《方案》)。其中，深化農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革被列為首要政策目標(biāo)。

改革要求很明確

對于深化農(nóng)村土地制度改革，《方案》要求，要堅守土地公有性質(zhì)不改變、耕地紅線不突破、農(nóng)民利益不受損“三條底線”。改革的基本方向是落實集體所有權(quán)，穩(wěn)定農(nóng)戶承包權(quán)，放活土地經(jīng)營權(quán)。改革的主要內(nèi)容為：一是開展農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市、宅基地制度改革試點;二是深化農(nóng)村土地承包經(jīng)營制度改革;三是健全耕地保護(hù)和補(bǔ)償制度。

對于分類推進(jìn)農(nóng)村集體資產(chǎn)確權(quán)到戶和股份合作制改革，《方案》要求，在確認(rèn)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份、全面核實農(nóng)村集體資產(chǎn)基礎(chǔ)上，對土地等資源性資產(chǎn)，重點是抓緊抓實土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證工作;對非經(jīng)營性資產(chǎn)(用于農(nóng)村教育、文化、衛(wèi)生等公益事業(yè)的資產(chǎn))，重點是探索有利于提高公共服務(wù)能力的集體統(tǒng)一運營管理有效機(jī)制;對經(jīng)營性資產(chǎn)(用于經(jīng)營的房屋、建筑物、機(jī)械設(shè)備等生產(chǎn)經(jīng)營的資產(chǎn))，重點是將資產(chǎn)折股量化到本集體經(jīng)濟(jì)組織成員，賦予農(nóng)民對集體資產(chǎn)更多權(quán)能，發(fā)展多種形式的股份合作。改革的主要內(nèi)容為：健全農(nóng)村集體“三資”管理監(jiān)督和收益分配制度。明確集體經(jīng)濟(jì)組織市場主體地位。建立符合實際需求的農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易市場，保障農(nóng)村產(chǎn)權(quán)依法自愿公開公正有序交易。

對于深化林業(yè)和水利改革，《方案》要求，以放活經(jīng)營權(quán)、落實處置權(quán)、保障收益權(quán)為重點，深化配套改革，完善集體林權(quán)制度。實行森林分類經(jīng)營管理，完善林木采伐權(quán)，管好公益林，放活商品林，調(diào)動林農(nóng)和社會力量發(fā)展林業(yè)的積極性。開展小型水利工程管理體制改革，明確工程所有權(quán)和使用權(quán)，落實管護(hù)主體，促進(jìn)水利工程良性運行。

重構(gòu)“三塊地、一塊產(chǎn)”

新一輪農(nóng)村改革的核心問題就是農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)的重構(gòu)，也就是農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)怎么改、改成什么樣的問題。

農(nóng)用地產(chǎn)權(quán)重構(gòu)。2014年的中央一號文件明確規(guī)定：在落實農(nóng)村土地集體所有權(quán)的基礎(chǔ)上，穩(wěn)定農(nóng)戶承包權(quán)、放活土地經(jīng)營權(quán)，允許承包土地的經(jīng)營權(quán)向金融機(jī)構(gòu)抵押融資。這意味著，要合理界定所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)三權(quán)的權(quán)能范圍，進(jìn)一步明確三者在占有、使用、收益、處分等方面的權(quán)能邊界。一是落實集體所有權(quán)，尊重和落實好集體經(jīng)濟(jì)組織在占有、處分方面的權(quán)能，發(fā)揮其在處理土地撂荒方面的監(jiān)督作用、在平整和改良土地方面的主導(dǎo)作用、在建設(shè)農(nóng)田水利等基礎(chǔ)設(shè)施方面的組織作用、在促進(jìn)土地集中連片和適度規(guī)模經(jīng)營方面的橋梁作用。二是穩(wěn)定農(nóng)戶的承包權(quán)，積極做好農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證工作，穩(wěn)定農(nóng)村土地承包關(guān)系;鼓勵探索市場化退出機(jī)制，對舉家外出又沒有勞動力返鄉(xiāng)務(wù)農(nóng)的承包戶，在自愿前提下引導(dǎo)其有償退出承包權(quán)。三是放活土地經(jīng)營權(quán)，在占有權(quán)方面，應(yīng)鼓勵簽訂長期流轉(zhuǎn)合同，使經(jīng)營者有穩(wěn)定的預(yù)期;在使用權(quán)方面，應(yīng)支持經(jīng)營者對細(xì)碎零亂的耕地進(jìn)行平整;在收益權(quán)方面，應(yīng)圍繞提高規(guī)模經(jīng)營者的綜合收益，改革農(nóng)業(yè)直接補(bǔ)貼的分配方法，逐步投向?qū)嶋H務(wù)農(nóng)耕種者，鼓勵有條件的地方對土地流轉(zhuǎn)費用進(jìn)行補(bǔ)貼;在處分權(quán)方面，應(yīng)允許承包戶或經(jīng)營者以農(nóng)用地經(jīng)營權(quán)進(jìn)行抵押、擔(dān)保、入股，但對經(jīng)營者再次流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營權(quán)應(yīng)予以適當(dāng)限制，防止出現(xiàn)“二房東”。

宅基地產(chǎn)權(quán)重構(gòu)。宅基地制度改革的核心是保障農(nóng)戶對宅基地的用益物權(quán)，在已經(jīng)賦予其“占有、使用”權(quán)能的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步賦予其“收益”的權(quán)能，有限度地賦予其“處分”的權(quán)能。與之相關(guān)的住房財產(chǎn)權(quán)制度改革，核心是擴(kuò)大交易半徑，從集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部流轉(zhuǎn)擴(kuò)大到本集體經(jīng)濟(jì)組織以外的更大范圍內(nèi)流轉(zhuǎn)。由于房地難以分離，完成這兩項任務(wù)必須以宅基地產(chǎn)權(quán)重構(gòu)為基礎(chǔ)，進(jìn)而把宅基地以及地上房屋的歸屬權(quán)更加明確化。

經(jīng)營性建設(shè)用地產(chǎn)權(quán)重構(gòu)。在占有權(quán)能方面，集體經(jīng)濟(jì)組織作為土地所有權(quán)的行使主體，有權(quán)對土地使用權(quán)利人的使用、流轉(zhuǎn)行為進(jìn)行監(jiān)督，有權(quán)在流轉(zhuǎn)合約到期后收回土地使用權(quán)、按合同約定處置地上附著物。而通過初次及再次流轉(zhuǎn)獲得土地使用權(quán)的權(quán)利人，亦享有在使用權(quán)期限內(nèi)不同程度地控制和支配土地權(quán)利。在使用權(quán)能方面，所有權(quán)權(quán)利人、通過初次及再次流轉(zhuǎn)獲得使用權(quán)的權(quán)利人，都可以在符合規(guī)劃和用途管制前提下，利用集體土地從事工業(yè)、商業(yè)、旅游業(yè)等經(jīng)營性活動，最大限度地發(fā)揮土地的使用價值。在收益權(quán)能方面，主要是探索政府、集體經(jīng)濟(jì)組織、土地使用權(quán)利人如何分配集體經(jīng)營性建設(shè)用地使用和流轉(zhuǎn)產(chǎn)生的收益。在處分權(quán)能方面，應(yīng)建立與國有土地同等的處分權(quán)利體系，真正實現(xiàn)“兩種產(chǎn)權(quán)、同一市場、統(tǒng)一規(guī)則”。

非土地經(jīng)營性資產(chǎn)重構(gòu)。除土地外，實行農(nóng)民集體所有的，還包括各種類型的經(jīng)營性資產(chǎn)和非經(jīng)營性資產(chǎn)。對經(jīng)營性資產(chǎn)進(jìn)行產(chǎn)權(quán)重構(gòu)，就是以保障農(nóng)民集體成員權(quán)利、賦予農(nóng)民更多財產(chǎn)權(quán)利為目標(biāo)，將資產(chǎn)折股量化到本集體經(jīng)濟(jì)組織成員，發(fā)展多種形式的股份合作。在規(guī)范集體所有權(quán)權(quán)能方面，要處理好“成員集體”與“農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織”的委托代理關(guān)系，保障農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的法人地位;投資領(lǐng)域應(yīng)以低風(fēng)險的物業(yè)為主，推行現(xiàn)代化的管理模式，逐步引入職業(yè)經(jīng)理人;收益應(yīng)按股份分配給集體成員。在拓展集體成員股份權(quán)能方面，股權(quán)應(yīng)是具體量化且長期穩(wěn)定的，應(yīng)合理確定分紅比例，并逐漸完善成員對集體經(jīng)濟(jì)組織在使用集體資產(chǎn)時的民主管理、決策與監(jiān)督的權(quán)利。(記者 段利梅)